「名家专栏」李双成：健全生态保护补偿机制的思考与建议

作为一种政策工具，生态补偿在国家生态治理体系中发挥着重要作用，是实现生态产品价值化的主要途径。尽管我国生态补偿已经探索多年，但尚未形成完整的制度体系，实施过程中仍然存在许多障碍和困难，政策工具效能也参差不齐。他山之石可以攻玉，分析国外生态补偿政策实施过程中的得与失，对于健全我国生态保护补偿机制具有重要借鉴意义。

在国外，生态补偿普遍称为生态系统服务付费（payments for ecosystem services，PES），是生态系统服务的受益方向服务提供方支付补偿的各种制度、政策或项目安排，以确保服务的可持续性供给。PES早期是为解决环境污染和生态破坏问题外部性而创建的一种政策工具，目前已经发展成为自然资本及其服务价值实现的主要途径。在经济学视域，PES有科斯型和庇古型两类，前者是在产权明晰前提下的市场协商交易途径，而后者则是政府通过税收和补贴等干预手段来纠正负外部性，为类PES机制。在政策操作层面，PES可以分为直接市场交易（如林木产品）、许可证交易（如碳配额）、反向拍卖（如林木招标）、科斯型协议（如经营权交易）、监管价格变化（如生态税）和自愿性价格信号 （如森林认证和有机农业标签）。从上世纪70年代至今，全世界已经实施了数量众多、类型多样的PES项目。从资助方来说，既有私人性质的资助项目，也有政府或公共机构资助的类型，且后者的比重在不断增大；从项目参与单位来说，既有多个利益相关方参与的集体行为项目，也有双边性质的项目；从付费的目标来说，既有资源利用及其保护的（主要是水资源），也有生态恢复（湿地）和应对气候变化的（生态系统碳汇），还有生物多样性及物种栖息地保护的；从市场规模来看，政府资助的项目一般较大，效益显著。国外PES的实施效果也参差不齐，成功的政策工具主要有排放权交易、个体可转移配额以及湿地缓解银行等。在生态文明建设背景下，我国亟需在生态补偿制度体系建设、政策工具设计和应用等方面取得突破性进展。

在分析国外生态系统服务付费经验教训的基础上，结合我国国情提出以下建议：

第一，充分发挥有效市场和有为政府作用，推动中国特色生态补偿制度体系建设。政府主要负责关乎国家生态安全或重大生态工程生态补偿项目的设计与实施，而市场主要负责具体项目的运行。制度体系建设主要任务包括：一是通过制定生态财政政策和征收生态税等措施，构建生态补偿持续发展的财税政策体系；二是平衡环境权、生存权和发展权等权益，制定和完善生态补偿的法规制度；三是创设有形生态产品和无形生态系统服务的交易市场，监管生态补偿项目和市场交易环境；四是科学制定生态补偿相关的标准体系，包括价值评估、补偿方案和项目实施效能等。

第二，优化和完善生态产权配置与交易制度，提高生态补偿效率。生态补偿机制本质上是一种产权制度安排，生态产权界定不清是生态补偿方案制定的最大制约因素。生态产权这里界定为：行为主体对自然资本及其生态系统正负服务具有的所有、占有、使用、处分、收益等各种权利簇。在生态优先绿色发展战略驱动下，随着国家对自然生态空间统一确权登记的完成，节能量、碳排放权、排污权和水权等生态产权市场交易与配置将逐渐业务化和规范化，尤其是碳中和行动方案的实施将很快催熟碳排放权交易市场。

第三，精心设计生态补偿的市场工具及其运行机制，满足各个利益相关方的需求。了解市场参与方的需求差异性，明晰影响交易收益的关键驱动因素，确定市场失灵的范围、成因及补救措施。以生态银行为例，主要的设计环节包括：一是生态产品、修复任务或排放权等交易对象的选择；二是信用评估、审核与出售；三是买方购买信用，并在许可范围内实施开发、保护或修复工程；四是实施效果第三方评估。从现在世界各地生态补偿实践效果来看，一个强有力机构的审核和监管、被市场认可的信用、客观公正的第三方评估是项目成功的主要因素。（推荐者：王小平）